Financer le développement de l'Afrique

La plupart des gouvernements du monde déclarent leur adhésion aux principes de justice et d'équité. Mais comment les principes devraient-ils éclairer les politiques pratiques d'allocation des dépenses publiques? Cette question était au cœur d'un séminaire de deux jours tenu la semaine dernière à Naivasha, au Kenya.
Organisé conjointement par le Bureau du Premier ministre, le Ministère d'État pour le développement du Nord du Kenya et d'autres terres arides, et la Commission sur l'allocation des revenus (CRA), et facilité par la Campagne du millénaire des Nations Unies, le séminaire de Naivasha, Financing for a Fairer, Prosperous Kenya, a abordé un débat public en cours suscité par l'adoption d'une nouvelle constitution en 2010. Le résultat de ce débat aura des conséquences profondes sur la réduction de la pauvreté au Kenya - et les questions soulevées ont une résonance bien au-delà des frontières du Kenya.
Adoptée en 2010, la constitution kenyane est un document remarquable. Il déplace le lieu de l'autorité politique loin de ce qui a été un État hautement centralisé vers 47 pays déconcentrés. Il consacre des dispositions de grande portée sur les droits sociaux et économiques, y compris une nouvelle charte des droits. Et il comprend une injonction obligeant toutes les couches du gouvernement à appliquer le principe du partage équitable "aux dépenses publiques, en mettant l'accent sur la nécessité d'une action positive à l'égard des groupes et des zones défavorisés".
Il y a des raisons impérieuses pour les décideurs au Kenya de privilégier une plus grande équité. Les disparités de richesse sont marquées. Le coefficient de Gini pour la répartition de la richesse est de 0,44, ce qui est plus élevé que dans les pays voisins comme l'Éthiopie et la Tanzanie. La croissance économique a été biaisée vers les centres urbains et une bande étroite de zones agricoles commerciales, la Banque mondiale estimant que 80% de l'activité économique est générée dans seulement la moitié des nouveaux pays.
Alors que les indicateurs sociaux du Kenya se sont améliorés, les moyennes nationales masquent les profondes lignes de fracture infranationales. Les taux de mortalité infantile parmi les 20% des ménages les plus pauvres sont deux fois plus élevés que ceux des 20% les plus riches. Les jeunes adultes du quintile le plus pauvre ont cinq ans de scolarité de moins que ceux des ménages les plus riches.

Les disparités fondées sur la richesse se recoupent avec certaines des disparités horizontales les plus marquées de l'Afrique. Dans un rapport préparé à la demande du ministère du Nord du Kenya et présenté au séminaire de Naivasha, le Brookings Center for Universal Education a examiné les indicateurs sociaux pour 12 des comtés des terres arides et semi-arides (ASAL). Parmi les principales conclusions:
L'incidence de la pauvreté dans des comtés tels que Marsabit, Wajir, Mandera et Turkana dépasse 80% - le double de la moyenne nationale. En plus d'être plus répandue, la pauvreté est également beaucoup plus profonde.
Les 12 comtés représentent un peu plus de 20% de la population en âge de fréquenter l'école primaire au Kenya, mais près de la moitié de la population non scolarisée. Ils représentent 9 des 10 derniers comtés du classement national pour les inscriptions.
Les écarts entre les sexes dans l'éducation sont parmi les plus importants au Kenya en termes d'accès, de progression dans les écoles et de résultats aux tests. Dans certains des comtés de l'ASAL, le secondaire compte deux fois plus de garçons que de filles. Les filles (très peu nombreuses) qui réussissent à traverser le système éducatif à passer l'examen du secondaire sont deux fois moins susceptibles que les garçons d'atteindre le niveau requis pour obtenir le financement public de l'enseignement supérieur.
La couverture des services de santé est limitée. Seuls 5 à 6% des naissances signalées à Wajir et Turkana sont assistées par des agents de santé qualifiés, contre une moyenne nationale de plus de 30%.
Certaines pratiques actuelles de dépenses publiques renforcent, plutôt qu'atténuent, ces disparités. Prenons le cas de l'enseignement primaire, illustré par deux chiffres simples. La figure I donne un aperçu de la part de chacun des comtés du Kenya dans la population totale en âge de fréquenter l'école primaire et la part de cette population non scolarisée. Les 12 comtés ASAL couverts par le rapport Brookings sont marqués par des points rouges. Tous sauf un sont à gauche de la ligne d'équivalence »- le point auquel la part des enfants non scolarisés du comté équivaut à sa part de la population scolaire. Par exemple, Turkana représente un peu plus de 2% de la population d'âge scolaire, mais 9% de la population non scolarisée. Ceci est une illustration frappante des chances de vie inégales auxquelles sont confrontés les enfants dans de nombreux comtés ASAL.
Étant donné le niveau de désavantage éducatif auquel sont confrontés les enfants dans les comtés de l'ASAL, un système équitable de dépenses publiques devrait être transféré davantage par élève que dans d'autres comtés. Dans le cas du Kenya, le principe inverse s'applique. La figure 2 mesure le ratio des dépenses publiques reçues par chaque comté par rapport à la part des enfants d'âge scolaire du comté (l'équivalence est démarquée par un ratio de 1). Les comtés ASAL (colonnes vertes) reçoivent moins qu'ils ne le feraient si le budget était alloué comme un transfert équivalent pour chaque enfant - dans certains cas, beaucoup moins. Ainsi, les transferts budgétaires à Turkana représentent moins de la moitié du niveau qui aurait lieu sur la base de transferts équivalents par enfant. La raison de cette disparité: les transferts sont déterminés par le nombre d'enfants scolarisés, pénalisant les pays à faible taux de scolarisation. Autrement dit, ceux qui en ont le plus besoin obtiennent la plus petite part du gâteau budgétaire.
La nouvelle constitution marque une tentative audacieuse de mettre le Kenya sur la voie d'une société plus égalitaire. Inspirées en partie par la vague de violence qui a suivi les élections de 2008, ses dispositions reflètent une large inquiétude du public selon laquelle les profondes lignes de fracture sociale qui traversent la société kenyane sont une source non seulement d'injustice sociale, mais aussi d'instabilité politique et d'inefficacité économique. L'ARC a été chargée de traduire les principes constitutionnels en faveur d'une plus grande équité en politiques concrètes d'affectation des revenus du gouvernement.
Ce n'est pas une tâche facile. Le mandat de l'ARC s'étend non seulement aux 15% des recettes publiques qui seront allouées directement aux nouveaux comtés et à la conception d'un nouveau fonds de péréquation (0,5% des recettes), mais à toutes les dépenses publiques. Parvenir à un large consensus en faveur d'un partage équitable »est une chose. C'est une autre manière de réussir à naviguer dans le processus politique par lequel les dépenses publiques sont réparties entre les comtés, les groupes sociaux et les secteurs.
La conférence de Naivasha a exploré une gamme d'approches internationales de l'équité dans les finances publiques. Une étude de cas particulièrement instructive, présentée par Pinaki Chakraborty de l'Institut national des finances publiques et des politiques de New Delhi, a porté sur l'Inde. Ce pays a un système de finances publiques très décentralisé, avec environ un tiers des revenus du gouvernement fédéral alloués aux États. L'allocation est régie par une formule de répartition horizontale qui tient compte de la capacité fiscale de chaque État (leur capacité à générer des revenus), de la population, de la superficie et d'autres facteurs. D'une manière générale, la formule vise à réduire les inégalités fiscales entre les États riches et pauvres et à égaliser la capacité de fournir des services de base.
Des expériences plus vastes sont également pertinentes pour le débat au Kenya. En Afrique du Sud, le financement public a cherché à réduire les disparités extrêmes associées à l'héritage de l'apartheid, en partie grâce à une formule provinciale de partage équitable qui alloue des ressources supplémentaires aux gouvernements décentralisés dans les régions à forte population confrontées à des désavantages en matière de santé et d'éducation. La décentralisation budgétaire en Éthiopie est régie par une formule qui mesure la capacité budgétaire par rapport aux coûts estimés de la réalisation d'objectifs politiques spécifiques, dans certains cas axés sur les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD).
Bien que l'expérience internationale soit instructive, le Kenya doit clairement tracer sa propre voie vers un «partage équitable». Le pays est sur une voie particulière. Alors que l'autorité politique est dévolue aux comtés, la mobilisation des recettes restera très centralisée (un contraste marqué avec la situation dans les grands pays fédéraux comme l'Inde et le Brésil). Certains grands secteurs ne seront pas déconcentrés, notamment l'éducation. Et bien qu'il y ait eu un débat approfondi sur la façon de pondérer les différents types d'inégalités, les données disponibles sont souvent datées, peu fiables et contestées.
L'ARC a fait quelques propositions initiales. Dans un cadre soumis au Parlement en mai, il décrit une formule de financement déconcentré qui répartirait 60% du budget sur la base de la taille de la population, 20% à part égale »pour chaque comté, 12% sous la forme d'une paiement pour chaque personne vivant en dessous du seuil de pauvreté, avec des transferts résiduels liés à la superficie et à la performance fiscale. Destinée à susciter un débat public, la formule est en cours de révision.
Les propositions présentées dans un prochain document du Brookings Center for Universal Education préconisent cinq réformes fondamentales du cadre actuel:
Accorder plus de poids à l'équité: la Constitution de 2010 est sans équivoque en exigeant que les dépenses publiques jouent un plus grand rôle dans l'atténuation des désavantages. Bien que la pauvreté monétaire soit un indicateur partiel de désavantage, elle devrait avoir une pondération de 30 à 50% dans la formule de financement décentralisé. À ce jour, l'une des faiblesses de l'approche de l'ARC tient au poids excessif attaché à la population et aux transferts égaux par habitant. Offrir un paiement égal aux personnes et aux comtés occupant des positions très inégales n'est pas compatible avec les dispositions de la Constitution sur le partage équitable.
Focus sur l'écart de pauvreté: la formule actuelle envisage des transferts égaux à chaque pauvre, quelle que soit sa distance par rapport au seuil de pauvreté. Dans le document Brookings, nous préconisons une approche qui pondère la part de chaque comté dans l'écart national de pauvreté - et une approche qui capturerait l'ampleur de la pauvreté et, par extension, les coûts de l'élimination de la pauvreté.
Au-delà du financement déconcentré: une grande partie du débat au Kenya a porté sur les budgets déconcentrés, à l'exclusion des 85% des dépenses publiques qui resteront sous le contrôle du gouvernement central.
Identifier des approches de financement équitables pour chaque secteur, en commençant par l'éducation. En tant que principal budget de services de base non déconcentré, l'éducation est un test. Le Kenya doit de toute urgence s'éloigner de l'approche actuelle de financement égal pour chaque élève et adopter une approche d'égalité des chances pour chaque enfant. Le document Brookings explore un certain nombre d'options et préconise une approche qui répartirait les dépenses selon la formule suivante; 50% pour les enfants scolarisés, 20% pour les enfants non scolarisés, 20% sur la base de la part du comté dans l'écart national de pauvreté, avec des transferts résiduels liés à l'égalité des sexes et un fonds spécial pour les comtés ASAL les plus défavorisés.
Élaborer un cadre de droits à la citoyenneté fondé sur les coûts: la constitution de 2010 consacre un certain nombre de droits de citoyenneté aux services de base. Si ces droits et droits doivent être traduits en droits réels, le gouvernement doit établir les coûts de fourniture et affecter les ressources à ces coûts.
Le débat sur les dépenses publiques suscité par la nouvelle constitution offre au Kenya une réelle opportunité d'accélérer le développement humain. Les niveaux actuels d'inégalité sont une source d'injustice sociale, d'instabilité politique et d'inefficacité économique, les disparités d'opportunité freinant la croissance. Comme l'histoire récente du Brésil l'a démontré, des stratégies qui sont bonnes pour l'équité et le développement de sociétés plus inclusives peuvent également être bonnes pour la croissance. L'inverse est également vrai.
Il est difficile d'exagérer l'importance du cadre budgétaire pour le financement décentralisé au Kenya. Beaucoup dépendra du leadership politique. L'ARC est composée de professionnels hautement compétents. En fin de compte, cependant, il s'agit d'un organe consultatif technique créé pour recommander des options. Jusqu'à présent, les dirigeants politiques se sont contentés de prendre un siège arrière. Ils ont résolument évité d'engager le public dans un débat plus large sur la nécessité d'une plus grande équité, préférant déléguer la responsabilité à l'ARC sans établir de lignes directrices claires.
Si le Kenya veut traduire les nouveaux principes audacieux de la constitution en politiques qui élargissent les opportunités pour les personnes les plus défavorisées du pays et les pays marginalisés, les dirigeants politiques devront abandonner le siège arrière et assurer un véritable leadership. Le défi plus large pour l'élite du Kenya est de reconnaître que la véritable menace pour l'avenir du pays ne vient pas d'un compromis imaginé entre la croissance économique et l'équité, mais d'une indifférence continue aux inégalités qui détruisent tant de potentiel humain, entravant la productivité et alimentant la division sociale.